Amasijo de un Gran Sueño · Por Clara Ochandio de Leo

Por Clara Ochandio de Leo, en colaboración con Matías Mohammad.

La conocida pandemia ha puesto en evidencia fortalezas y debilidades tanto en la esfera privada como en la institucional. El concepto del “AMBA” y todas las restricciones que le tocaron nos regalaron una infinidad de memes de contenido profundamente federal ya que por primera vez en mucho tiempo, son las provincias las que pueden reírse del área metropolitana -o del ombligo- de la Patria. Desde el punto de vista de la pandemia, hay en este área una mayor vulnerabilidad determinada por y solo por su densidad poblacional: este factor condiciona tanto a la respuesta que pueda dar el sistema de salud, como a los efectos que traen la medida de aislamiento social preventivo obligatorio -cuarentena- en la economía. 

Por supuesto que la densidad poblacional no es la causa sino el efecto de la decisión política mantenida desde hace más de 200 años hasta hoy, de tener a la ciudad-puerto como principal punto económico y administrativo. Y la decisión de concentración masiva no afecta nada más a la metrópoli y periferia, sino que daña el modelo federal que nos rige: a la Nación toda. Entonces la histórica dicotomía organizacional del país siempre vuelve, y esta nota quiere tomar uno de sus vértices para buscar salir por arriba de este laberinto: ¿Es una locura retomar el proyecto de traslado de capital administrativa? ¿Tenemos que preguntarnos si “están dadas las condiciones”? ¿Este sueño es una forma de acercarnos a la República Federal que nos adeudamos? ¿Puede ser planificada, tallada y construida a largo plazo?

  1. LAS PUGNAS, LAS BASES Y EL SUEÑO

En una de las últimas conferencias de prensa, el presidente Alberto Fernandez mostraba como se habían modificado los índices de afectación por el virus. Mientras señalaba las filminas, en la parte de la zona mas coloreada del AMBA y aledañas, dijo: “¿Cómo se explica esto? Este es el país que nos dimos. Un país que concentra mucho en el puerto de Buenos Aires. Entonces todo el país viene en búsqueda de productos, de insumos, de bienes… se llevan lo que querían comprar y con ello, el virus”

¿De donde sale el país que nos dimos? “Mi autoridad emana de vosotros y ella cesa ante vuestra presencia soberana”, exclamaba Artigas en el Congreso de Tres Cruces, celebrado el 5 de abril de 1813 frente a los representantes de los pueblos de la Banda Oriental. Allí, el Protector de los Pueblos Libres, impartirá a los convocados las famosas Instrucciones del año XIII, un mandato destinado a ser presentado en la Asamblea del año XIII (convocada en Buenos Aires con el fin de sancionar una Constitución para las Provincias Unidas), que constaba de 20 artículos inspirados en tres bases fundamentales: República, Federalismo e Independencia.

En la redacción del documento resuenan algunos puntos de especial interés y discordia; la habilitación de los puertos de Colonia y Maldonado así como la libre navegación de los ríos interiores, la descentralización de Buenos Aires y una exigencia de autonomismo para las provincias.

Si este era el proyecto de Artigas, el de Gran Bretaña era exactamente el opuesto. El hecho de que un solo país controlara la boca del río era ruinoso; entonces  los porteños confluyeron en que habilitar otros puertos implicaba perder el monopolio: no era negocio. Entonces se desató la opereta y se rechazó la participación de los representantes de la Banda Oriental en la Asamblea, a la vez que -convenio de por medio- Buenos Aires solicitaba a Portugal la invasión de la Provincia Oriental. 

José Gervasio Artigas fue vencido tras la invasión portuguesa en abismal inferioridad de condiciones. Comprendió que debía derrotar a Buenos Aires para así reorganizar la Nación y recuperar la Provincia Oriental. Con fuerte apoyo en casi todas las provincias, se alzó en armas junto con López y Ramírez, resultando victoriosos en Cepeda. ”Las numerosas escoltas compuestas de indios sucios y mal trajeados a termino de dar asco ataron sus caballos en los postes y cadenas de la pirámide de Mayo” registraría Vicente Fidel López en presencia de los acontecimientos. Para el pánico de los vecinos porteños, las masas y las lanzas, con Ramírez a la cabeza, ingresaban triunfantes a la metrópoli dispuestas a imponer sus condiciones, las expresamente estipuladas por Artigas.

Sin embargo, a la hora de la negociación, sería el propio Ramírez, caudillo santafesino, quien traicionaría al Protector, anteponiendo los intereses del litoral a los de la patria en su extensión. Tentado por el todopoderoso puerto, Ramírez viola expresamente las órdenes de Artigas, y pacta con Buenos Aires para lograr colocar los saldos exportables de su provincia. Quince días después, las armas y el puerto se ponen al servicio del caudillo santafesino, choca con las tropas del Protector y lo empuja hasta el Paraguay, donde viviría hasta su muerte, exiliado y olvidado. 

Como habría de ocurrir durante medio siglo, Buenos Aires compensaría sus fracasos militares con los recursos financieros de su puerto. Sobre estos trozos de historia, de sangre, traición y olvido, se construyó la Nación y lo hizo sobre la centralidad de una Buenos Aires que se impuso todopoderosa.

El proceso constituyente continúo y la decisión política de mantener la concentración económico-política en Buenos Aires nunca se revirtió incluso hasta hoy. Rosas, a su turno, mantendría el monopolio del puerto durante más de 30 años y después de la Batalla de Caseros y la de Pavón posteriormente, so pena del cambio de gobierno, el monopolio del puerto se mantuvo. No sería sino hasta 1880 que el puerto de Buenos Aires se federalice, terminando la discordia entre la metrópoli y el resto del país, desde el aspecto de la recaudación del puerto. 

Si bien Artigas, el caudillo oriental, no logró imponer las condiciones para la constitución de las provincias unidas, incluía en el pliego de las “Instrucciones” una premisa que evidenciaba claridad en el desarrollo estratégico de lo que debía ser el Estado Federal:  “19.º Que precisa e indispensable sea fuera de Buenos Aires, donde reside el sitio del gobierno de las Provincias Unidas.” 

Se aferraba a la convicción de que la Ciudad-Puerto no era la indicada para centralizar el poder político y administrativo del proyecto de las Provincias Unidas debido a su relevancia como centro económico inclusive por aquellos días y, si se quiere, hasta en el plano de lo simbólico, por el rol que ésta había tenido en la etapa colonial.  

 

Lo que hubo sido y lo que no pudo ser: Proyecto Patagonia

En el año 1986, cuando el país comenzaba lo que sería un largo proceso de reconstrucción institucional, el entonces Presidente Raúl Alfonsín propuso el Plan Patagonia. Aparentemente el anuncio del plan fue atropellado: el Presidente se entera en pijama y con el mate en mano desayunando en la Quinta de Olivos de que el proyecto en el que trabajaba su gestión hacía meses había llegado a los titulares de los principales diarios, presuntamente por un funcionario cercano que se había pasado de copas. En fin, el objeto del proyecto era la descentralización y reorganización del país, enmarcado en lo que Alfonsín propuso como el llamamiento a la “Segunda República”. 

Este plan incluía la provincialización de Tierra del Fuego (hasta entonces territorio federal); un plan de radicación de empresas en la zona patagónica con ventajas impositivas; ni más ni menos que una reforma constitucional; el anexo y la provincialización de la Ciudad de Buenos Aires junto con parte del conurbano bonaerense (que se llamaría “Provincia del Río de la Plata”). Todo esto sería posible si se cumplia la propuesta mas controvertida, la que nos ocupa: el traslado de la capital administrativa a Viedma, Provincia de Rio Negro. La Ley  23512 definió la extensión de lo que sería la nueva capital: parte de Carmen de Patagones (PBA) y Viedma (Río Negro). Dispuso también que la nueva capital sería financiada por recursos provenientes de “Rentas Generales” en la partida correspondiente del presupuesto nacional y con recursos provenientes de la venta de bienes expropiados.

El eje de esta plataforma era el traslado de la capital administrativa como una de las formas de descentralizar la actividad del país. Como fuente histórica de este Plan se invocaba el mencionado Art. 19 de las Instrucciones de Artigas, ya que las principales motivaciones de esta propuesta eran propulsar el federalismo y activar el territorio patagónico, sintetizadas en la célebre frase “hay que crecer hacia el sur, hacia el mar, y hacia el frío”.  Era un intento de alejar el poder político de la zona residencial del poder económico intentando amansar el lobby y acabar con la dependencia de Buenos Aires, al mismo tiempo que se impulsaba una zona poco explotada del país mediante el traslado de la administración pública nacional al territorio patagónico. Buscaba un importante efecto o giro demográfico y, con ello, económico y político.

Si bien el arco político de izquierda a derecha no se oponía al contenido central de la propuesta, nadie quería subirse al barco desde la premisa de “no están dadas las condiciones” o que “la Argentina tiene asuntos más urgentes que resolver”. El proyecto tuvo el apoyo de las fuerzas armadas, desde la perspectiva geopolítica estratégica de crecer hacia el sur, también  del Vaticano: el entonces papa Juan Pablo II pisó la tierra rionegrina prometida (junto con Bergoglio entre otros, como dato de color) en gesto de apoyo frente el pedido de Alfonsín para que bendijera a la futura capital. El desenlace lo conocemos: la prédica alfonsinista de la ”Segunda República” fracasó, incluso el mismo ex presidente lo reconoció como un gran error de su gestión declarando  “Me tendría que haber mudado aunque sea en carpa a Viedma. Eso hubiera cambiado todo”. La historia siguió corriendo, y absolutamente todos los puntos que incluían el proyecto se fueron cumpliendo (provincialización de Tierra del Fuego, reforma constitucional, la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires -aunque sin grado de provincialización ni el anexo con parte del conurbano-), excepto el traslado de la capital administrativa. 

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  1. EXPERIENCIAS  

Para no pecar de argentinismo ombliguista, cabe aclarar que, la introducción de este Plan se da en un contexto en que diversos países del mundo empiezan a ponderar la modernización y desconcentración de las funciones del Estado para la eficiencia de su rol en el marco del sistema democrático. Por su parte, el traslado o desdoblamiento de capitales se ha dado desde hace siglos, pero en la modernidad ha atendido sobre todo a desarrollos regionales estratégicos, para dar respuesta al conflicto que las grandes concentraciones urbanas comenzaron a representar respecto de las condiciones de vida, la producción y en el caso de los modelos federales la mayor exigencia de intervenciones del Estado Central. 

Podemos observar casos como el de Australia. Este es un país que adoptó un modelo federal bajo un sistema político democrático liberal al dejar de ser colonia británica (aún persistiendo dentro de la Comunidad Británica de Naciones). Si bien las ciudades más importantes eran Sidney y Melbourne, ambas ciudades costeras, en 1909 se definió que la capital sería Canberra. Para el año 1927, lo que había sido un pequeño poblado se convirtió en nueva sede del País. ¿Cómo? Con planificación y desarrollo a largo plazo. En 1903 el gobierno federal instituyó una comisión para investigar lugares potenciales, en 1909 se optó por Canberra, en 1912 abrieron una convocatoria internacional para el diseño de la Ciudad, en 1913 se comenzó a construir, contemplando tanto el centro como las afueras, en las que se montaron represas y se realizaron plantaciones de bosques. Recién en el año 1949 se le confirió su primer representante en el Parlamento de Australia, y fue declarado territorio autónomo con gobierno propio en 1988

Actualmente Canberra tiene 400.000 habitantes sobre el total de 25 millones de habitantes de Australia, y la densidad poblacional de la Capital es de 414,5 habitantes por km². Para tener un punto de referencia: la densidad poblacional en CABA es de 15.069,99 habitantes por km².

Ojo, esto no implica que Australia no tenga ciudades mega-desarrolladas: Sidney tiene 5.20 millones de habitantes y Melbourne 4.93. Las grandes ciudades no son el pecado, siempre que se garanticen condiciones de vida digna y no haya un déficit producido por el aporte del Estado Central. Además la concentración productiva en algunos puntos territoriales no es nociva para el desarrollo económico de los países. La cuestión que nos importa es tomar los ejemplos de planificación y desarrollo para resolver nuestro problema de macrocefalia única que nos cuesta pésimas condiciones de vida y plata, mucha plata. 

El caso de Brasil es admirable y observable por motivos de cercanía y realidad regional latinoamericana. De forma similar a nuestros anhelos independentistas, se esbozaron en principios del 1800 las ventajas de establecer una nueva capital y en la Constitución de 1892 se estableció que una extensión de territorio sería destinada a la nueva capital. Alrededor de 1940 se decidió que se establecería en la región de “Planalto” (interior de Brasil) para mas adelante optar por Brasilia. Para lograrlo se creó el Banco Nacional de Desarrollo Económico y otras entidades estatales, y se hizo con el consenso de todo el arco político, evidenciado en la continuidad del proyecto desarrollista aún tras la sucesión de gobiernos. En 1965, bajo la presidencia de Kubitschek, se autorizó la transferencia de la capital, en 1957 se estableció una comisión evaluadora para el concurso nacional “Plan Piloto”, con especialistas nacionales e internacionales como evaluadores. Finalmente la inauguración simbólica fue en 1960, con una cantidad de habitantes que rondaba los 140.000. La puesta en marcha de esa deuda pendiente tenía como objetivo el desarrollo, con crecimiento hacia el interior del territorio junto con la reactivación económica en otros aspectos. 

Podrían nombrarse otros casos de alternativa para la desconcentración y desarrollo, que no han implicado levantar ciudades de cero, por ejemplo México con el Plan Nacional de Desarrollo quiso atender a la altísima concentración urbana de México DF y proponía como alternativa la reordenación de actividades económicas en el territorio nacional, desalentando la actividad privada en la urbe a través de “impuestos”, alentando otras actividades en el interior del país. Es decir, se realizó una intensa acción gubernamental vinculada, por un lado, con el capital privado y, por otro, con organizaciones sociales y organizaciones no gubernamentales (particularmente, en atención a la vivienda popular); y más adelante en los ’90 se realizó una reforma política-institucional del DF, pero nada cambió en  la incidencia de la urbe respecto del resto del país. 

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  1. NUEVA ROMA

El censo 2010 indica que la población entre el Gran Buenos Aires y la Ciudad Autónoma (CABA) alcanza los 15 millones de habitantes que representan casi un 40 % de la población total, y tengamos en cuenta que es un índice de hace diez años y que la población aumentó. Esto es sumamente desproporcionado en relación a la distribución poblacional en el resto del país.  La megalópolis porteña es un sinsentido absoluto y una deuda con el federalismo, porque la concentración poblacional tiene muchos impactos que le cuestan presupuestariamente al Estado Nacional mucha plata en detrimento de las 23 provincias.  

Por eso cabe preguntarse ¿Por qué -no- trasladar el funcionamiento de los poderes del Estado a otra región? ¿Por qué -no- mudar la capital administrativa de la República? Mudarla a una región que quiera activarse, como la Patagonia, tendría ese doble impacto “desconcentrar + poblar” que buscó el fallido proyecto Alfonsinista.  Basta con pensar la cantidad de personas que son empleadas en la Corte, el Legislativo, y sobre todo bajo la órbita del Ejecutivo: los Ministerios, Secretarías, Subsecretarías y Organismos descentralizados, entes autárquicos  o institutos que no requieren funcionar en la Capital… Radicar el funcionamiento de estos poderes en otro lugar tiene a su vez un “efecto arrastre”. Cuando pensamos en trasladar a “la administración”, se mueven con ella aquellas organizaciones del sector privado que dependen indirectamente de la misma, por ejemplo, asociaciones profesionales, entidades bancarias, etc.  No es imposible pensar que además de todo este dispositivo de base con el que se contaría al relocalizarse, se puede pensar en el estímulo y fomento para la radicación en el nuevo territorio (inserción de empleo joven, acceso a la vivienda, desarrollo profesional, etc). 

Un poco sucede que es un problema que todos vemos pero que nadie quiere encarar: porque los fondos, porque la deuda, porque las cuentas pendientes y en dónde la ponemos… Tanto es así que hasta se mandó al subsuelo el intento loco de traslado que se esbozó al pasar durante la gestión de Cristina. Fundándonos en la idea de tener “visión estratégica”, pivoteábamos entre la posibilidad de instalar una nueva capital en el Centro o el Norte, sin mucha certeza, hasta que Dominguez en pleno enero tiró al Congreso que la elegida era Santiago del Estero. Esa iba a ser aparentemente la salida al pacífico para mirar hacia China. Por supuesto que esto murió en el olvido hasta para las propias filas internas. Para observar lo más reciente, Alberto estuvo cerca de lanzar el programa de capitales alternativas. Si bien esta iniciativa es valiosa y se están esbozando otras ideas que se van a ejecutar a la par, es un acto simbólico, pasear por las capitales provinciales para “acercarse a las realidades regionales” no alcanza a los fines de descentralizar física y geográficamente.

La construcción de un sistema federativo no es una idea nostálgica, se trata de proveer formas modernas para garantizarlo. Arrancarle un pedazo aparato estatal a CABA y tomar el sueño del traslado como una planificación de desarrollo estratégico a largo plazo sería una pieza central para pensar un país que respete y cumpla con los mandatos constitucionales. Nos pone la vara alta, nos saca de la comodidad. No es una negociación de partidas presupuestarias, ni un “saco-pongo” el artículo a una ley, es salir a buscar el consenso sobre una decisión política que, como lo demuestran las experiencias serias de otros países, nos va a llevar mínimo 50 años (como poco). 

Por otro lado es impensada una variable en que la desconcentración de la Capital Porteña sea a través de la intervención en el sector privado: ¿cómo le pedís a alguien que se vayan a invertir a otro lado, cuando en otro lado nada es prometedor? El asentar, trasladar físicamente, a otro punto geográfico el grueso del aparato administrativo garantiza un punto de partida: que podamos prometer futuro y desarrollar un territorio en concreto. En el sur, que si bien ha crecido mucho del ’86 hasta hoy, podemos elegir empezar desde cero, puede hacerse una proyección de crecimiento a partir de los aportes de quienes estén dispuestos y dispuestas a invertir ahí en conjunto con quienes lo vienen haciendo desde hace tiempo. Por decirlo de alguna manera, es arcilla para moldear y se pueden abrir mecanismos para pensar su planificación.

Hoy estamos resolviendo la emergencia alimentaria, el desempleo, la vivienda, porque es lo que el momento demanda. Pero el plan de salida de esto requiere que propongamos el país de los próximos 100 años. Cristina, en un acto en que nombró el proyecto de traslado alfonsinista y la deuda pendiente, dijo: “Yo se que ahora van a lanzar encuestas y van a decir que el 80 o el 90 por ciento está en contra y el 10 a favor. No se molesten, si fuera por las encuestas no hubiera hecho absolutamente nada. Los líderes naturales del país no toman decisiones en base a encuestas”, señaló, y luego ironizó: “Si San Martín hubiera encuestado si tenía que cruzar la cordillera de los Andes, le hubiera dado negativo”. Y así es, no se trata de salir a encuestar si es muy vintage, si queda moderno, si cae bien. Se trata de salir a construir consensos y buscar los medios técnicos para lograrlo: y construirla con la dirigencia política, con nuestros profesionales y con los trabajadores que la levanten. Según contó Juan Cavalieri, intendente de Viedma entre el ’85 y el ’89, Amalita Fortabat estaba dispuesta a poner el cemento para levantar la Capital: hoy también tenemos que encontrar dispuestos o dispuestas como ella para levantarla también con el empresariado nacional. 

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